巴东：海棠花开余家寨 “农旅融合”助振兴

相应地，行政法学也放宽了对这一类行政活动的法律保留要求，允许在无法律直接依据的情况下，行政机关仍有权实施行政指导。

世界各主要国家也普遍实行由国家或某一个专门机构统一管理司法人员、经费等司法行政事务。四、中央司法事权的实现方式 通过国家结构理论的分析和宪法规定的确认，司法权可能被贴上中央事权或地方事权的标签，从而完成权力属性的宣示。

在我国，除了从单一制的国家结构确认司法权的中央事权属性外，从宪法、法院组织法等法律文件中也可以找到判断权力属性的依据。对于法官的要求，与其他政法干警一样，必须站稳脚跟，挺直脊梁，只服从事实，只服从法律。虽然中国幅员辽阔、人口众多，但单一制的国家结构有利于广泛而充分地调动各族人民建设祖国、保卫祖国的积极性，并按照全国一盘棋的要求，合理配置人力、物力等方面的资源，保证整个中国的繁荣和各民族的共同发展。第一，在单一制国家结构下，司法权属于中央事权。模式一：地方(邦、州、省等）法院既行使联邦司法权，又行使地方司法权，但中央的联邦最高法院或者专门的联邦法院只行使联邦司法权。

当然，无论是单一制国家还是联邦制国家，还会把另外一些重要权力(甚至是绝大部分权力）规定为中央事权，从而只给地方留下一些无足轻重的自治性质的事权。从另一个角度来说，将两级分管作为省级统管的升级版，也可以作为中央部署的综合配套改革的组成部分。作为洞察国家任务的重要载体，历年中央文件(包括中国共产党中央委员会全体会议公报、国务院政府工作报告等)都会对特定时期的核心任务做出明确的宣告，并据此调整政府的职能定位。

四、公共服务拓展法治政府的价值 立论之处，定有反思。立法者最终选择了基于权利保障的自己责任说。早期学界主要围绕行政诉讼的重要性、行政诉讼的广义说与狭义说、行政诉讼的特点、应否设立行政法院等基本问题展开讨论⑦，后续更多关注行政诉讼的基本原则及其当事人、管辖、受案范围、举证责任、侵权责任、裁判方式、诉讼程序、附带民事审查等具体制度的深化设计⑧。作为控权论基石的代议制民主难以为新的公共行政提供正当性根基，不少行政法学者就尝试通过对具体理论与制度的讨论，开启新的正当性论证。

不仅如此，在特定条件下即便没有成文规则的约束，仍要遵循行政法原则的指引。尤其是《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》，在1979年刚获通过的情况下，又针对机构改革的精神做了相应修改，其中第三十七条新增一款，明确各级地方人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

19世纪末20世纪初，行政指导因其灵活性与非强制性在资本主义国家拓展政府职能的过程中独领风骚。作为服务行政的典型代表，行政指导与行政合同占据了这一时期行政法学研究的较大篇幅。行政程序立法不断加强。(19)参见邢鸿飞《行政合同性质论》，载《南京大学法律评论》1996年秋季号，第135-140页。

最具代表性的莫过于1996年实施的《中华人民共和国行政处罚法》。唯有理解当下并预判未来的政府定位，才能经由法释义学方法而发展出契合国情的行政法治。1985年，中国法学会行政法学研究会召开成立大会，将行政立法、行政执法作为会议主题。共同体共识就是外在于法律的道德。

相似的变化也在大西洋彼岸的美国悄然发生。党的第十八次全国代表大会之后，新一届政府将深化行政审批制度改革作为推进政府职能转型的突破口。

更有学者从行政权力自身的属性出发，论证平衡论的不可能性：行政权属国家权力系统，是人民通过法律赋予行政机关并由其行使的一种国家权力，行政机关必须按人民的要求依照法律行使行政权，而不应也不能与人民抗衡，否则人民有权收回其委托的权力。五、国家治理形塑新型行政法治 双重价值驱动之下，行政法学理论与制度的革新正在发生，并在国家治理体系建设的时代脉络中不断强化：拓展依法行政的法源，确立行政规定、行政法原则、行政惯例的法源地位。

政治学已勾勒出主权民族国家的崛起，注意到民族国家功能的变迁：从补缺或‘夜警国家到司法界与全灵委员会所描述的‘从摇篮到坟墓的福利国家。尤其是受传统文化和政治体制安排的影响，我国政府从一开始便扮演统领者的角色，并被赋予广泛的裁量权限。详见周光辉《构建人民满意的政府：40年中国行政改革的方向》，载《社会科学战线》2018年第6期，第10-21、2页。上述论文的主题，或来源于中央文件的精神与组织立法的规定，或生发于机构改革的实践，彰显出行政法学在产生之初就与国家任务、政府职能转变密不可分的特征。司法实践也在力推仅具指导之名却行强制之实的行政指导进入行政诉讼的受案范围，如点头隆胜石材厂不服福鼎市人民政府行政扶优扶强措施案，载《最高人民法院公报》2001年第6期，第211-213页。[9]1根据这个定义，行政法的调整对象是以行政机关作为一方主体与其他主体之间发生的行政法律关系。

预判的基础既可以来源于对他山之石的借鉴，也可以生发于对事物发展规律的把握。两大法系的理念分野由此可见一斑。

(27)参见[美]理查德·斯图尔特《美国行政法的重构》，沈岿译，(北京)商务印书馆2002年版。由此，对行政裁量的规范需要在传统的立法、行政与司法之外，探寻个案中的私人力量，以期达成以协商实现裁量的个案正义目标、以协商防范裁量滥用的双重使命。

尽管大陆法系国家内部如德、法两国，在具体法律制度的设计上不尽相同，但均推崇理性之光可使法律成为国家为善的保障机制，坚信精细的类型化分工可以提升法治的专业水准，独立于普通法院的行政法院体系由此成为德、法两国的共同选择。要提高国家行政管理的效率与权威，就应为更多的行政处理决定提供保障执行的措施。

内容提要：四十多年的改革发展史就是一部中国行政法治的变迁史。高度集权的计划经济体制认同政府全知全能的价值预设，难以润泽行政法治的土壤。到1998年，政府职能转变取得重大进展，几乎所有的工业专业经济部门都被裁撤(13)。我们不能认为，这些群众组织在行使有关行政职能时，可以离开行政法，行政法不能对它们行使上述职能进行调整。

当实践中出现对实在法本身或其执行结果的异议时，创制或运用实在法的政府行为就面临可接受性的考验。从依法行政内涵的变迁，到行政法学学科架构的偏好调整，如此重大的转型发生在短短五六年的时间里。

[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯《法律与行政》，杨伟东等译，(北京)商务印书馆2004年版。第二阶段的职能转变改革(1988年到90年代末)，是为了适应社会主义市场经济体制的需要。

此外，还有一些专著涉及滥用职权的内涵，如江必新《行政诉讼问题研究》，(北京)中国人民公安大学1989年版。今天，几乎所有的活动都受制于政府的规制，我们的人身与经济安全、社会福利都依赖于政府规制。

杨建顺也曾有过类似的论述，但对于裁量的立法以及行政、司法和社会统制形式扮演的具体角色，两位学者的侧重有所不同。而自1988年开始的三轮政府职能转变，将政企分开确立为社会主义市场经济体制必备的特征，为中国行政法学界认同控权理念创造了契机，促成了依法行政在行政法学上的主导地位。裁量的二元属性决定了无论何种对行政裁量的规范手段，都不应当是扼杀行政裁量权，而应当是以肯定行政裁量权服务并促进社会发展的积极作用为前提，以有利于行政裁量权功能的充分发挥、有利于行政裁量权在法治原则之下的正常运作为目标(26)。简单地否定行政规定的规范属性，看似维护了依法行政的权威，实则忽视了内外区别型国家与社会关系基础上的复杂的现实样态。

控权的触角由此可以深入到执法者的主观动机、目的或者实际考虑的过程。2013年，国务院发布《机构改革和职能转变方案》，明确要求深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，充分发挥市场与社会的作用，全面打造服务型政府(21)。

鉴于达成一劳永逸的新共识非常困难，理论界与实务界都倾向于将重心置于程序主义的进路。高小平、陈宝胜《改革开放以来政府改革的理性历程——基于政府机构改革阶段性特征的研究》，载《学海》2018年第3期，第70-77页。

从这方面来说，行政法学与行政学的研究对象是共同的，但行政学要侧重从这个对象中研究我国国家行政管理领导体制、管理方式、管理技术、管理效率等问题。1978年，党的十一届三中全会召开，会议旗帜鲜明地提出把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来，并要求改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式②。